环业财经网增强地方自主财力靠什么
（原标题：增强地方自主财力靠什么）
“增加地方自主财力是什么意思，是增加哪一块的财力，自主财力怎么理解？”面对如何增强自主财力这个问题时，东部某地的财政部门负责人接连提问了三个问题。
今年的《政府工作报告》提出，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力。《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》也提出，围绕增加地方自主财力，深化地方附加税改革研究，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方。
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一名要求匿名的财税专家对经济观察报表示，增加地方财力很有必要，特别是营改增（营业税改征增值税）后，土地出让收入下滑，再加上地方财力本身比较困难，收入增长受到限制。从当前实际来看，当下增加地方自主财力的主要路径应该是增加转移支付，特别是一般性转移支付。从专项转移支付转为一般性转移支付，也可以视为地方自主财力增加的路径之一。
增强地方政府自主财力，也反映了在新一轮财税改革中，保持地方政府在经济、民生事务中的主动性和活力至关重要。
中国社会科学院学部委员、原副院长高培勇称之为“重在自主，贵在自主，核心和灵魂在于自主”。
提高地方政府自主财力需要从多方面入手。中诚信国际研究院执行院长袁海霞认为，提高地方自主财力，首先要推动经济增长，这是地方财政收入增长的基础和前提。因此，应加快落实存量政策，实施更加积极有为的宏观政策，推动经济回升向好。
其次，可从税收和非税两端入手提高地方自主财力：一是进一步做大税收收入。当前地方税收主要依赖增值税、所得税等共享税，可延续以共享税为主的地方税体系，适当提高地方分享比例，增加地方收入。
二是结合新业态完善税收机制。鼓励地方因地制宜发展优势产业、培育壮大税源根基，在此基础上完善税制，积极探索建立激励机制，提高地方积极性，促进地方在高质量发展中培育新税源。
自主财力是什么？
辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对经济观察报表示：地方自主财力既不是学术用词，也不是此前财政部门的常用词，更多是一种形象的表述。
通常来说，可支配财力是衡量一个地区财政能力的重要指标。小口径的可支配财力包括“一般公共预算收入+净转移性收入（不含共同财政事权转移支付）”，而大口径的则包括共同财政事权转移支付收入。
当前，中国财政体制实施的是分税制，财政预算共有“四本账”，即一般公共预算，政府性基金预算，国有资本经营预算和社保基金预算。
其中，一般公共预算分为税收和非税收入两部分，主要税种大多是共享税，由中央和地方按比例分成。政府性基金预算主要来自土地出让收入，这几年随着专项债额度的增加，债务收入在政府性基金预算中的收入占比也越来越高。
不同的财政收入，地方政府的支配自由度也有所不同。以中央转移支付为例，转移支付可分为一般性转移支付和专项转移支付。其中，专项转移支付是以项目的形式拨付，理论上专款专用，而一般性转移支付则不规定具体用途。
袁海霞告诉记者，地方自主财力一般指地方政府通过法定渠道获得的、可自主决策使用的财政资源。党的二十届三中全会首次提出增加地方自主财力，今年《政府工作报告》再次强调了这一点。增加地方自主财力已成为推动高质量发展与财政可持续的内在路径的必然要求。
因此，增加地方自主财力的本质在于保持和增强地方政府在各项经济、民生事项上的资源配置能力。
2025年1月11日，中国社会科学院学部委员、原副院长高培勇在第二十九届（2025年度）中国资本市场论坛中表示，中央经济工作会议特别强调落实的一条，就是增加地方自主财力，其中最关键的一个词就是“自主”。他认为，这一轮涉及央地财政关系的财税体制改革是以增加地方的自主财力而非一般意义的财力为导向的，重在自主，贵在自主，核心和灵魂在于自主。
增强地方自主财力的一个背景是地方财政收入下滑，特别是此前作为主要“自主财力来源”的土地收入的减少。
袁海霞分析，增强地方自主财力的原因有以下两点：一是地方财政收支矛盾凸显，减收增支下财政平衡率回落，易削弱对于“三保”、发展等的保障能力；二是近年来地方化债进一步加大流动性压力，财政可持续性承压。
2024年，地方广义财政收入同比下降3.8%、降幅较上年加深4.0个百分点，其中地方政府性基金预算收入同比大幅下降16.0%，地方广义财政支出同比增长2.4%。在收入下降而支出有增无减的背景下，地方一般公共预算收支平衡率同比下滑0.7个百分点至48.9%，收支矛盾愈加突出。2025年《政府工作报告》也提到，一些地方基层财政困难。
2025年，随着经济回升向好，部分地区财政收支压力预计将得到缓解，但整体财政收支压力仍存。
一名北方某地的财政人士说，在年初的判断来看，今年房地产供需关系仍难发生较大或根本性变化，土地出让收入短期内难以恢复至以前较高水平，再叠加上述税收和非税收入的影响因素，今年财政增收难度将持续加大。支出方面，除了“三保”支出外，调整机关事业单位基本工资、支持提振消费促增长、推进绿色低碳高质量发展、清理拖欠企业账款等，都将需要相应增加财政支出。
袁海霞称，地方自主财力不足将加深对于中央大规模转移支付的依赖，不利于自主性和积极性的激发。截至今年，中央转移支付规模已连续三年突破10万亿元，占地方综合财力比重超过30%。东北和西部地区对转移支付的依赖程度进一步上升，虽然较高规模的转移支付对缓解短期地方财政压力有重要作用，但长期来看，容易造成预算约束软化，产生“道德风险”，不利于激发地方内生动力和积极性。
在这一背景下，地方自主财力受到更多关注。
增强自主财力靠什么？
上述财政部门负责人观察到，近年地方可支配财力面临较多挑战。他以某地数据举例：该地 2024年卖地收入15亿元，但形成的可支配财力不到1亿元，与以前相比差距巨大。
出现这种现象的原因是：当地土地市场交易市场颓靡，政府只能找当地平台公司等国有企业参与土地拍卖。但这些国有企业财力不足，其参与拍卖的资金也大多来源于财政出资，因此大部分土地出让资金实际上形成了“财政空转”。只有少量产业用地真正被拍卖，且价格较低。
财政部数据显示，2020年，国有土地使用权出让收入84142亿元，2024年，国有土地使用权出让收入48699亿元。
土地出让收入是地方财政的主要收入来源之一，其连续五年的大幅下滑，对地方政府自主财力影响较大。因此，地方政府迫切需要一些可以在较短时间内能充裕起来的“自主财力”。
上述财政部门负责人近期将地方财力增长的重心放在上级部门的转移支付资金，他开始积极地研究所在地区可以匹配哪些专项资金项目。
上述匿名专家认为，从实际情况来看，当下增加地方自主财力的主要途径之一是加大一般性转移支付力度。当前税收收入压力较大，中央因为共同事权给地方的专项转移支付资金在不同地区的差异也很大，不一定能够完全用到该用的地方，所以增加一般性转移支付，规范专项转移支付，可以增加地方的可用财力，提高资金的灵活性，也能缓解专项资金挪用的问题。
该专家表示：“地方从上级政府获得的收入有大量资金需要以项目为载体，比如专项债和专项资金，但如果地方没有那么多好的项目怎么办？所以规范专项转移支付，增加一般性转移支付的方向是必要的。”
上述财政部门负责人也希望能增加一般性转移支付，规范专项转移支付，降低挪用专项资金的风险。但同时，他还希望有更多增量来缓解当前的财政压力。比如，调整税种之间的分享比例。
他说，当前地方财政收入和支出压力比较大。在收入方面，传统产业下行压力较大、部分企业生产经营困难、房地产市场尚未企稳等。这些因素对税收增长产生较大的影响。非税收入方面，由于其短期性、一次性特点明显，收入来源不稳定，对收入的贡献存在较大的不可持续性。
王振宇认为，对基层而言，其财政支出高度依赖上级转移支付，反过来说就是财政自给率不高。因此，所谓的增加地方自主财力，既要通过做大地方财政“蛋糕”来实现，也要适当降低上级政府的财政收入集中度。转移支付在整个财政体制中属于二次资源配置的范畴，其规模一定要适度，并非越大越好，否则就会“回归”至统收统支的旧体制，违背分税制的初衷。
2025年中央对地方转移支付103415亿元，这也是连续三年中央对地方转移支付超10万亿元。
袁海霞认为，增加地方自主财力，应及时推进费改税，加速落实党的二十届三中全会提出的“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税”等改革措施。
此外，还要加强非税收入管理。近年来非税收入高增，要加强非税管理规范性，严防不规范征收现象，避免对罚没收入等非常规、一次性的财政收入的过度依赖，避免对营商环境和财政可持续性产生不利影响。
同时，还可以探索国有资产保值增值路径，合理利用REITs等市场化手段盘活存量资产，推动国有资本增厚收益，助力形成更为稳定、可持续的地方收入来源。土地财政弱化仍是当前地方财政收入的主要拖累，应着力促进当前房地产市场止跌回稳，推动土地相关地方财政收入回归合理增速。
如何调整税收？
从长期看，增强地方自主财力需要提供新的财源，优化调整税制是方式之一。
2025年《政府工作报告》提出“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”。
消费税后移已经提出多年，提法也从“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”变为“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”。
袁海霞说，在推进消费税改革方面，可以加快推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，考虑到征收难度，可率先由小汽车、成品油两大领域率先开展，由试点逐步推广至全国。
中国财政科学研究院院长杨志勇曾在接受经济观察报采访时表示，消费税改革需要统筹推进，适当扩大征收范围，优化税率，征收环节后移才可能更加顺利。同时，消费税征收环节从生产端转向零售端的提议，需评估征管成本与税收稳定性。若将消费税划归地方，需测算税基动态变化对地方财力的影响，避免因征管分散导致收入波动。
在袁海霞看来，税源分配、税收分享仍有一定优化空间。在“分税制”的基础上，各省自主确定税收分享方式，不同区域、不同税种间省以下分成比例差异较大。
上述财政部门负责人认为，增加地方自主财力应拓展地方税源，但当前的纳税方式、纳税主体、经济发展方式发展变化很快，很难再像过去那样建立一个类似营业税这样的主体税种。例如，将城建税及附加改为地方附加税，带来的增量也不大。
在他看来，事权与财力不匹配也是导致地方财政压力增加的重要原因。这一问题已经提出多年，但至今还没有改革到位。
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